As duas faces da saúde: política social e espaço de desenvolvimento econômico – por José Gomes Temporão

Marcos estratégicos da trajetória brasileira

Se nos anos 80 tínhamos uma capacidade de produção de cerca da metade dos princípios ativos utilizados na indústria farmacêutica, isso muda a partir do governo Collor, com a abertura das importações, e a situação agrava-se com a aprovação precoce da Lei de Patentes (Lei nº 9.279/1996), que regula os direitos e obrigações relativos à propriedade industrial, o que estrangulou a capacidade brasileira de inovar. A Índia, por exemplo, não procedeu dessa maneira e estruturou uma base farmoquímica importante.

Entre as conquistas registradas depois disso no cenário brasileiro, temos a aprovação da Lei dos Genéricos (Lei nº 9.787/1999), que abriu espaço para os laboratórios de capital nacional crescerem e ampliarem sua participação no mercado.

Em 2004, tem-se a criação da Política Industrial, Tecnológica e de Comercio Exterior, envolvendo quatro setores estratégicos, um deles, o de Fármacos e Medicamentos – ao lado de Semicondutores, Softwares e Bens de Capital.

Em 2007, em minha gestão como ministro da Saúde, o Brasil quebrou pela primeira e única vez a patente de um medicamento, o antirretroviral Efavirenz, para tratamento de pessoas com HIV/Aids, uma iniciativa que alcançou repercussão mundial.  O Brasil foi o primeiro país a universalizar o fornecimento de antirretrovirais para todos os pacientes com HIV/Aids. Esse licenciamento compulsório, nos permitiu avançar por mecanismos de engenharia reversa, com vistas à internalização da capacidade produtiva desse medicamento na Fundação Oswaldo Cruz.

Em 2008, ainda em minha gestão, criamos o Grupo Executivo do Complexo Industrial da Saúde, o GECIS, no qual tinham assento sete ministérios, sob a coordenação do Ministério da Saúde, com participação da indústria farmacêutica. O objetivo era articular as ações de fortalecimento e fomento do CEIS e definir produtos prioritários para a internalização da capacidade de produção. Esse grupo foi extinto no atual governo, dentro da proposta de extinção de qualquer iniciativa voltada a articulação, integração e intersetorialidade.

Tradicionalmente, o tema do desenvolvimento econômico vinha sendo tratado no âmbito dos ministérios da área Econômica e do Comercio Exterior. No entanto, inserir a área da Saúde nas iniciativas foi o eixo do meu plano de ação como ministro, de 2007 a 2010. A política pública passou a coordenar não só o debate como a formulação, implementação e execução de ações voltadas ao Complexo Econômico-Industrial da Saúde. A integração do BNDES como órgão de fomento, criando-se dentro do banco um departamento para o CEIS; a criação da Conitec – Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias em Saúde –, formalizada em lei em 2014, para coordenação das ações de incorporação de tecnologias no SUS; a reforma da assistência farmacêutica no SUS, em 2006, incluindo os programas Farmácia Popular e Aqui Tem Farmácia Popular; as Parcerias para o Desenvolvimento Produtivo (PDPs), envolvendo produtores privados e laboratórios públicos, com vistas à sustentabilidade econômica e tecnológica, foram algumas dessas ações. Em 2003 foi criada também a Secretaria de Ciência, Tecnologia e Insumos Estratégicos do Ministério da Saúde.

Em 2010, aprovamos uma lei importante (nº 12.349), que mudou a Lei de Licitações, utilizando-se a margem de preferência em licitações públicas para produtos nacionais. E, em 2012, um programa voltado ao fortalecimento da rede de laboratórios oficiais e da infraestrutura de produção e inovação em saúde do setor público.

Havia, assim, um olhar estratégico, voltado à ampliação do acesso, redução da dependência e estímulo ao desenvolvimento articulado da saúde, no núcleo duro das políticas de Estado. Isso também muda a partir de 2016.

Por meio das PDPs, buscou-se aumentar a capacidade do país produzir e se desenvolver, utilizando-se o poder de compra do Estado como principal ferramenta para a redução da vulnerabilidade e ampliação da capacidade endógena. Isso foi central no caso da saúde, como é possível observar a partir de alguns dados: no caso de medicamentos, as compras públicas representam 35% do mercado total e 90% do mercado de drogas de alto custo; 95% das doses de vacinas consumidas no país vêm de compras públicas, assim como cerca de 50% dos equipamentos e 60% dos testes para diagnósticos. Em 2018, 30% do orçamento público destinaram-se a gastos com assistência farmacêutica.

Mais recentemente, tivemos o exemplo de inovação na política de compras públicas, como a parceria entre a Fiocruz, a Universidade de Oxford e empresa inglesa Astrazeneca, para internalização da produção da vacina contra a Covid-19. Nessa modalidade de compra – chamada de encomenda tecnológica (ET) –, o Estado decide correr um risco, estabelecendo parceria com uma empresa privada para aquisição de tecnologia ainda em fase de teste – como no caso da vacina que ainda estava em início de Fase 3.

Os resultados podem ser positivos ou negativos. Mas, dando certo – e deu! –, o Estado passa a deter a tecnologia para realizar a produção em sua totalidade. No caso da parceria Fiocruz-Oxford-Astrazeneca, a Fiocruz, em um primeiro momento, desenvolveu a vacina importando o princípio ativo e realizando as últimas etapas tecnológicas – envase e controle de qualidade. A partir de agora, o desenvolvimento e produção passam a ser totais, e já foi registrado na Anvisa o primeiro lote de vacinas em que o IFA foi desenvolvido e produzido totalmente na Fiocruz, por meio de transferência tecnológica. Isso em prazo absolutamente recorde.

Esse processo levou a Fiocruz a outro patamar tecnológico no campo das vacinas. E a tecnologia envolvida nessa produção poderá ser de grande utilidade no desenvolvimento de outros imunizantes e no tratamento de outras doenças, infectocontagiosas e crônicas.

O Brasil tem 18 laboratórios públicos, uma realidade singular – ainda que nem todos tenham a mesma dimensão e a mesma capacidade produtiva, não deve haver país que disponha de uma estrutura de produção pública assim. É preciso, então, enfrentar os problemas – complexos – estruturais, tecnológicos, de modernização administrativa, de capacidade produtiva, para que esses laboratórios sejam de fato partícipes no esforço de redução da dependência brasileira.

Valorizar a dimensão produtiva da saúde como estratégia de Estado, sua importância do ponto de vista econômico, o peso que tem no PIB, sua capacidade de produzir empregos, é fundamental para fazer frente a esse cenário e reduzir a vulnerabilidade tecnológica do SUS

O Ceis e o SUS

Na discussão sobre o Complexo Econômico-Industrial da Saúde, é preciso levar em conta o desafio da sustentabilidade tecnológica do SUS. É muito difícil falar em universalidade sem que a base produtiva dialogue com as necessidades de saúde da população. Nesse sentido, a extrema dependência tecnológica brasileira ficou evidente em 2020/2021, com a pandemia. O Brasil ficou de joelhos em relação à demanda por medicamentos, biofármacos, insumos, equipamentos de proteção individual. Valorizar a dimensão produtiva da saúde como estratégia de Estado, sua importância do ponto de vista econômico, o peso que tem no PIB, sua capacidade de produzir empregos, é fundamental para fazer frente a esse cenário e reduzir a vulnerabilidade tecnológica do SUS.

Evidentemente, não se trata de pensar que o Brasil precisa produzir tudo o que consome – nenhum país do mundo faz isso. Estamos nos referindo às tecnologias essenciais e estratégicas para a saúde pública. Para isso, são necessárias iniciativas como ampliação pesada dos investimentos em C&TI, fortalecimento dos órgãos de fomento, como BNDES e Finep, aperfeiçoamento da legislação de compras governamentais na Saúde, sempre levando-se em conta o poder de compra do Estado e estimulando-se abordagens inovadoras como as já citadas encomendas tecnológicas.

O Brasil tem enorme potencial e todos os componentes para reduzir promover o encontro da política de saúde, com as políticas industrial e de inovação e reduzir sua vulnerabilidade. Para ilustrar esse olhar distinto sobre a relação entre desenvolvimento e saúde, seguem-se citações, de dois economistas, o austríaco Joseph Schumpeter e o brasileiro Celso Furtado.

“Normalmente se vê o problema de como o capitalismo administra as estruturas existentes, enquanto o relevante é saber como ele as cria e as destrói”. O desenvolvimento deve ser visto pelo “vento perene da destruição criadora (…), não pode ser compreendido (…) sob a hipótese de que existe eterna calmaria (Schumpeter, 1964).

“O desenvolvimento econômico pode ser definido como processo de mudança social pelo qual o crescente número de necessidades humanas, pré-existentes ou criadas pela própria mudança, são satisfeitas através de uma diferenciação no sistema produtivo, gerado pela introdução de inovações tecnológicas (Furtado, 1964).